A Administração Pública, no contexto do mercado brasileiro, assume um papel preponderante como principal agente comprador/consumidor. Conforme dados da Organização para a Cooperação e o Desenvolvimento Econômico (OCDE), o mercado de compras governamentais equivale, em média, a 13% do Produto Interno Bruto (PIB) do Brasil (Pércio, 2018).

A magnitude das aquisições anuais realizadas possibilita ao Poder Público influenciar as condições sob as quais uma ampla gama de produtos e materiais é produzida, bem como nortear os princípios que regem a prestação de serviços e a execução de obras destinadas ao Governo.

Nesse sentido, o poder público, como maior consumidor interno, tem um papel crucial na orientação do mercado, influenciando diretamente a forma como produtos, serviços e obras são desenvolvidos, e norteando critérios de sustentabilidade no setor privado (Stevens, 2010). Nessa perspectiva, a inclusão de critérios de sustentabilidade nas contratações públicas tem sido amplamente discutida no Brasil, dado o impacto significativo que o poder de compra do governo exerce sobre a promoção de práticas ambientalmente responsáveis. De acordo com Madeira (2019), a sustentabilidade nas compras públicas no Brasil é um modelo em evolução, que busca integrar critérios ambientais, sociais e econômicos em todas as fases do processo licitatório. Esse paradigma visa não apenas atender às necessidades imediatas do governo, mas também incentivar práticas mais sustentáveis entre fornecedores e promover um desenvolvimento sustentável mais abrangente. Estudo recente de Silva e Severo Filho (2021) também destaca a aplicação de critérios de sustentabilidade em licitações de universidades federais no Brasil, revelando avanços importantes, embora a implementação ainda enfrente desafios.

Diante desse contexto, a legislação brasileira trouxe várias ferramentas a fim de induzir os fornecedores a seguirem critérios sustentáveis de produção e execução de serviços, os quais se encontram em constante evolução e atualização legislativa (Ferraz, 2021), como exemplo, a extinta Lei nº 8.666/93 (Brasil, 1993), que tratava das licitações e dos contratos no âmbito federal brasileiro, trazia como um de seus objetivos a promoção do desenvolvimento nacional sustentável; posteriormente, a nova lei de licitações e contratos nº 14.133/21 (Brasil, 2021) trouxe uma gama de inovações no tema da sustentabilidade, introduzindo o desenvolvimento sustentável não mais como objetivo, mas sim como princípio norteador de todas as compras e contratações públicas.

Uma das principais ferramentas de sustentabilidade observadas nas compras e nas contratações públicas brasileiras são os critérios de sustentabilidade, presentes nas peças licitatórias (Barros et al., 2024). Esses critérios definem, de maneira prática, as regras de sustentabilidade a serem seguidas pelos entes da esfera privada que desejam vender ou prestar serviços ao setor público. Segundo Cruz e Pazinato (2022), os critérios de sustentabilidade estão inseridos em uma abordagem de tripé de sustentabilidade, abrangendo tanto aspectos ambientais, quanto sociais e econômicos, sendo aplicados com o intuito de promover o desenvolvimento sustentável nas contratações públicas. Esses critérios visam garantir que os produtos e serviços adquiridos pela Administração Pública respeitem princípios de preservação ambiental, responsabilidade social e eficiência econômica, assegurando que as compras públicas atuem como um motor de transformação sustentável no país.

Nesse contexto, e visando avaliar de forma prática o avanço da legislação brasileira na promoção da sustentabilidade nas contratações públicas, este estudo realizou uma análise comparativa entre os critérios adotados nas licitações da Universidade Federal do Mato Grosso do Sul (UFMS), sob a vigência das legislações anteriores e da NLLC, sob a perspectiva do tripé de sustentabilidade, a fim de identificar se a alteração do status do desenvolvimento sustentável na legislação teve relevância para o aumento da quantidade e qualidade de inserção dos critérios de sustentabilidade nas contratações da UFMS.

Este estudo adotou uma abordagem quali-quantitativa, conforme sugerido por Creswell (2016), que destaca a relevância dessa metodologia por possibilitar uma compreensão ampla e integrada de fenômenos complexos, especialmente em pesquisas que envolvem análise documental detalhada. Nesse sentido, o objetivo foi analisar a presença e aplicação de critérios de sustentabilidade nas contratações públicas realizadas pela Universidade Federal de Mato Grosso do Sul (UFMS), em um contexto comparativo entre a Nova Lei de Licitações e Contratos (NLLC, Lei nº 14.133/21) (Brasil, 2021) e legislações anteriores.

Para tanto, foi realizado um levantamento documental, metodologia esta recomendada por Gil (2002), por possibilitar o acesso direto a fontes primárias que oferecem informações detalhadas e confiáveis sobre o objeto estudado. Nesse sentido, foram utilizados editais e termos de referência dos processos licitatórios da UFMS, disponibilizados no Portal de Compras do Governo Federal (https://comprasnet.gov.br/ConsultaLicitacoes/ConsLicitacao_texto.asp), abrangendo o período de junho de 2023 a julho de 2024.

A seleção dos documentos ocorreu por meio de filtros específicos aplicados diretamente na plataforma governamental, limitando o universo analisado exclusivamente aos processos realizados pela UFMS. Após a coleta, documentos foram analisados manualmente, e os dados foram organizados e tabulados por meio do software Microsoft Excel®, facilitando a sistematização das informações e permitindo a análise quantitativa dos critérios identificados.

Cada edital e termo de referência selecionado passou por uma análise detalhada, na qual os critérios de sustentabilidade foram primeiramente classificados segundo a legislação aplicável (Lei nº 14.133/21 ou legislações anteriores) (Brasil, 2021), com o intuito de quantificar e comparar o número de critérios encontrados sob cada uma das normativas analisadas. Em seguida, foi realizada uma segunda classificação dos critérios extraídos, desta vez sob a perspectiva do tripé da sustentabilidade, separando-os nas dimensões ambiental, social e econômica.

Para garantir maior profundidade interpretativa, foi conduzida uma análise comparativa entre os editais elaborados sob a vigência da NLLC e aqueles regidos pela legislação anterior. Tal comparação buscou identificar diferenças quantitativas e qualitativas, verificando mudanças na presença e no tipo de critérios sustentáveis implementados pela UFMS em suas contratações públicas após as alterações legislativas.

Complementarmente, foi realizado um exame crítico para verificar a adequação e especificidade dos critérios de sustentabilidade em relação ao objeto das contratações, bem como a existência de padronização excessiva desses critérios. Tal análise permitiu apontar potenciais limitações ou pontos de melhoria nas práticas atuais.

A análise envolveu a revisão de 52 licitações realizadas no período de 1/6/2023 a 31/7/2024, todas identificadas na modalidade de pregão na forma eletrônica, sendo 19 baseadas na extinta Lei do pregão nº 10.520/2002 e 33 na NLLC, conforme tabela 1. A avaliação focou nos critérios de sustentabilidade adotados, classificados em ambientais, sociais e econômicos. Um total de 50 licitações (96,1%) incluiu critérios de sustentabilidade, e apenas 2 delas não contemplaram tais exigências, uma em cada tipo de lei.

A elaboração dos resultados partiu de um processo sistemático de coleta e análise documental. Inicialmente, foram selecionados editais e termos de referência dos processos licitatórios da UFMS, disponíveis no Portal de Compras do Governo Federal, abrangendo o período de junho de 2023 a julho de 2024. Esses documentos foram analisados manualmente para identificar a legislação aplicada em cada licitação e, em seguida, foi feita a leitura de todos os documentos a fim de extrair os critérios de sustentabilidade inseridos nos editais. Foi utilizado o software Microsoft Excel® para organizar e tabular as informações, o que permitiu uma verificação detalhada da quantidade de critérios sustentáveis nas contratações, classificando-os nas dimensões ambiental, social e econômica.

Posteriormente, foi realizada uma análise comparativa entre as licitações realizadas sob as legislações anteriores de licitações e contratos e aqueles regidas pela NLLC. Essa comparação envolveu a contagem dos critérios identificados em cada grupo e a verificação da distribuição deles entre as diferentes dimensões da sustentabilidade. O método adotado combinou uma abordagem qualitativa, para interpretar o conteúdo dos critérios e a avaliação de sua aplicabilidade aos objetos contratados pela UFMS, com uma análise quantitativa, visando mensurar os quantitativos dos critérios, comparando tanto os quantitativos de critérios de sustentabilidade encontrados em ambas as legislações, quanto a quantidade de critérios de sustentabilidade classificados em cada dimensão da sustentabilidade.

Após a análise dos editais de licitação e dos termos de referência, constatou-se a evidência de 181 critérios de sustentabilidade nos documentos analisados, 121 critérios de sustentabilidade para as 33 licitações baseadas na Lei 14.133/21 (Brasil, 2021) e 61 critérios para as 19 licitações orientadas pela Lei 10.520/02 (Brasil, 2002), demonstrando um aumento discreto na quantidade média de critérios de sustentabilidade após a evolução legislativa.

Entre os critérios de sustentabilidade encontrados em cada lei, a Lei 14.133/21 (Brasil, 2021) apresentou 85 critérios de dimensões ambientais, 33 sociais e 3 econômicos, totalizando 121 critérios em 33 licitações. A Lei 10.520/02 (Brasil, 2002) apresentou 47 critérios de dimensões ambientais, 9 sociais e 4 econômicos, somando 60 critérios distribuídos entre 19 licitações, conforme tabela 3. Esses dados revelam a predominância de critérios de dimensões ambientais em ambas as legislações, com a ampliação do enfoque nos critérios de dimensões sociais na Lei 14.133/21 (Brasil, 2021), enquanto os critérios de dimensão econômica permanecem menos representados em ambas as leis.

Entre os critérios de dimensão ambiental, foram identificados 19 tipos distintos, conforme tabela 4. Destaca-se a predominância da exigência de registro no Cadastro Técnico Federal de Atividades Potencialmente Poluidoras ou Utilizadoras de Recursos Ambientais, que apareceu 37 vezes nas contratações balizadas na Lei nº 14.133/21 (Brasil, 2021) e 10 vezes nas baseadas na Lei nº 10.520/02 (Brasil, 2002). Essa recorrência evidencia uma ênfase significativa na conformidade com normas ambientais e regulamentações que promovem práticas sustentáveis, refletindo a prioridade dada ao cumprimento das diretrizes estabelecidas pelo IBAMA para assegurar o uso responsável dos recursos e minimizar os impactos ambientais nas contratações públicas.

Entre os critérios de dimensão social, foram identificados apenas três tipos em ambas as legislações: preferência para contratação de ME/EPP (Micro e Pequenas Empresas), produtos oriundos de agricultura familiar e exigências quanto à acessibilidade para pessoas com deficiência. No total, foram contabilizados 33 critérios sociais nas licitações regidas pela Lei 14.133/21 (Brasil, 2021) e 9 critérios nas licitações sob a Lei 10.520/02 (Brasil, 2002). Houve uma predominância de exigências voltadas para a preferência de contratação de ME/EPP, conforme demonstrado na tabela 5, indicando uma ênfase na promoção de inclusão econômica e apoio a pequenos negócios nas contratações públicas.

Quanto aos critérios econômicos, foi identificada apenas a exigência de Embalagem de Pequeno Volume como critério relevante. Observou-se a aplicação desse critério em 3 licitações regidas pela Lei 14.133/21 (Brasil, 2021) e em 4 licitações sob a Lei 10.520/02 (Brasil, 2002), conforme ilustrado na tabela 6. Essa baixa incidência sugere uma abordagem mais restrita aos aspectos econômicos, com foco específico na otimização do volume de embalagens para reduzir custos e melhorar a eficiência nas aquisições públicas.

Entre as licitações que incluíram critérios de sustentabilidade, todas (50/50) apresentaram requisitos de ordem ambiental, enquanto 37 (74%) abordaram aspectos sociais e apenas 7 (14%) consideraram critérios de ordem econômica. Essa predominância de critérios ambientais sugere que a sustentabilidade nas licitações públicas tem sido majoritariamente compreendida sob a perspectiva ecológica, com menor ênfase em dimensões como justiça social e eficiência econômica.

Outro achado relevante foi a padronização dos textos em 23 das 50 licitações (46%), indicando que quase metade dos processos licitatórios aplicou critérios de sustentabilidade de forma genérica, sem se preocupar com as particularidades do objeto a ser adquirido. Isso pode limitar a eficácia dessas medidas, uma vez que a sustentabilidade exige uma abordagem contextualizada e adaptada às especificidades do produto ou serviço a ser contratado.

Das 15 licitações que apresentaram boas definições de regras ligadas à sustentabilidade, 12 focaram exclusivamente na preservação ambiental, enquanto apenas 3 expandiram o escopo para incluir aspectos sociais ou econômicos.

Além disso, as legislações do IBAMA e Conama foram amplamente citadas em 45 das 50 licitações (90%), reforçando a centralidade da regulamentação ambiental nos processos de compras públicas.

Todas as licitações analisadas mencionaram o Manual de Compras Públicas Sustentáveis, destacando o esforço para alinhar as práticas licitatórias às diretrizes de sustentabilidade nacional.

A NLLC trouxe mudanças significativas para as contratações públicas no Brasil, ampliando a obrigatoriedade de critérios sustentáveis e trazendo protagonismo para o debate de desenvolvimento sustentável nas compras e nas contratações públicas (Neves, 2024).

Entre as principais inovações da NLLC, está a ampliação de critérios sociais, que visam promover uma maior inclusão social e fortalecer a economia local por meio de políticas de preferência para Micro e Pequenas Empresas (ME/EPP). Além disso, a lei formaliza a sustentabilidade nas contratações públicas, considerando-a como um aspecto transversal e multidimensional, que deve orientar a seleção de fornecedores, produtos e serviços em conformidade com os princípios de responsabilidade ambiental, justiça social e eficiência econômica (Caldas, 2021).

A NLLC também se alinha aos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) das Nações Unidas, especialmente no que tange aos ODS 8 (Trabalho Decente e Crescimento Econômico) e ODS 12 (Consumo e Produção Responsáveis). Ao enfatizar a importância da sustentabilidade nas contratações, a NLLC não apenas moderniza a legislação nacional, mas também demonstra um compromisso com diretrizes internacionais que visam à promoção de um desenvolvimento equilibrado e inclusivo (Cruz; Pazinato, 2022).

Entretanto, apesar das inovações introduzidas pela NLLC, os resultados desta pesquisa indicam que a aplicação prática dos critérios de sustentabilidade nas licitações públicas ainda enfrenta desafios. Embora a NLLC tenha ampliado a obrigatoriedade de inclusão de práticas sustentáveis e incentivado uma visão mais ampla de sustentabilidade, a quantidade de critérios sustentáveis encontrados nas licitações analisadas nesse estudo não apresentou um aumento expressivo em relação às legislações anteriores. Esse achado sugere que a mudança legislativa, isoladamente, não é suficiente para promover uma transformação significativa na prática cotidiana das contratações públicas.

Estudos recentes também corroboram os achados desta pesquisa, indicando que as inovações legislativas, por si só, não garantem mudanças significativas na prática das contratações públicas. O estudo de Fernandes (2024), por exemplo, ao avaliar os critérios de sustentabilidade nas licitações do município de Itarema/CE, verificou que, apesar dos avanços trazidos pela NLLC, não houve uma diferença substancial na promoção de critérios de sustentabilidade nas contratações.

Uma possível explicação para essa lacuna entre a inovação legislativa e a aplicação prática pode estar na falta de treinamento e de materiais de apoio para os agentes de contratação e servidores que atuam diretamente nos processos licitatórios. Conforme apontado por Santiago; Moita Neto; Souza, (2023), a efetividade de políticas públicas, como as normas de sustentabilidade nas contratações, depende não só da qualidade da legislação, mas também da capacitação daqueles que a executam.

Além disso, outro dado relevante encontrado em nossa pesquisa é a predominância de critérios de sustentabilidade de dimensão ambiental, tanto na NLLC quanto na legislação anterior, conforme demonstrado na tabela 3. Em ambos os contextos, todos os editais e termos de referência analisados apresentaram exigências voltadas à preservação ambiental, como o cumprimento de normas estabelecidas pelo IBAMA e pelo CONAMA. Segundo Barbosa et al. (2018), essa concentração nos aspectos ecológicos demonstra que a sustentabilidade nas contratações públicas ainda é amplamente interpretada sob uma perspectiva ambiental, o que, embora positivo, reflete uma visão parcial do conceito de sustentabilidade.

Essa predominância dos critérios ambientais evidencia a necessidade de ampliar as práticas sustentáveis para abarcar, também, as dimensões sociais e econômicas, visto que a sustentabilidade é um conceito multidimensional (Stoffel; Colognese, 2015), e, para que as contratações públicas sejam plenamente sustentáveis, é necessário que critérios econômicos e sociais sejam igualmente incentivados e aplicados.

Apesar dessa evidente predominância dos critérios de sustentabilidade de dimensões ambientais, outro aspecto demonstrado na pesquisa foi o notável avanço quanto aos critérios sociais, mais especificamente na preferência para Micro e Pequenas Empresas (ME/EPP) que teve um acréscimo proporcional de 45% nas licitações realizadas sob a NLLC em comparação à legislação anterior.

Essa inovação, fortalecida pela NLLC, representa um passo importante para promover inclusão social e econômica nas contratações públicas, ampliando oportunidades para empresas de menor porte e estimulando o desenvolvimento local e contribuindo para a distribuição mais equitativa dos recursos, possibilitando que pequenos negócios acessem contratos governamentais que, de outra forma, seriam difíceis de alcançar (Cunha; Le Bourlegat, 2016).

Além disso, outro dado importante relatado na pesquisa foi a padronização excessiva dos critérios de sustentabilidade, tanto nas licitações balizadas na NLLC quanto na legislação anterior. Observou-se que muitos editais apresentam critérios de sustentabilidade genéricos e uniformizados que não levam em consideração as especificidades do objeto licitado, limitando a eficácia das práticas sustentáveis.

A padronização pode ser atribuída a diversos fatores, como a falta de treinamento específico dos agentes de contratação e a sobrecarga de trabalho dos servidores envolvidos no processo licitatório. Estudos sugerem que, diante de um alto volume de demandas e prazos apertados, os servidores tendem a optar por cláusulas padronizadas a fim de agilizar o andamento dos processos, muitas vezes sem avaliar sua aplicabilidade prática ao contexto específico da licitação (Santos; Junckes, 2021).

Para que os critérios de sustentabilidade tenham impacto real, é essencial que sejam adaptados ao objeto específico de cada contratação. A simples citação de normativos que orientam as licitações sustentáveis, como exemplo o Guia Nacional de Contratações Sustentáveis, embora positiva, não garante uma aplicação efetiva se os critérios não forem detalhados e orientados para o contexto da licitação (Souza et al., 2023).

Portanto, investir em capacitação contínua e fornecer ferramentas de apoio que ajudem os servidores a adaptar os critérios de sustentabilidade às especificidades de cada licitação são medidas indispensáveis para uma prática mais eficaz e alinhada aos princípios sustentáveis (Freitas, 2023).

Por fim, o presente estudo demonstrou que, embora a NLLC tenha promovido avanços significativos na inclusão de critérios de sustentabilidade nas contratações públicas, a aplicação prática desses critérios ainda enfrenta barreiras importantes na UFMS.

Para superar esses desafios, sugere-se um investimento contínuo em capacitação e suporte técnico para os agentes públicos envolvidos nas contratações. A aplicação de critérios personalizados e específicos exige treinamento direcionado e ferramentas que permitam adaptar os critérios de sustentabilidade a cada contexto, a fim de atender as inovações legislativas trazidas pela NLLC, quanto à sustentabilidade nas contratações públicas.

Esta pesquisa analisou a evolução da incorporação dos critérios de sustentabilidade nos processos licitatórios realizados na Universidade Federal do Mato Grosso do Sul (UFMS), comparando a aplicação desses critérios sob a vigência das legislações anteriores e da NLLC.

A investigação foi conduzida sob a perspectiva do tripé da sustentabilidade, conforme enfatizado por Elkington (1999), que destaca a importância de integrar as dimensões ambiental, social e econômica para a efetivação de práticas sustentáveis. Dessa forma, o estudo não só verificou se as mudanças legislativas promoveram avanços significativos na inserção dos critérios de sustentabilidade nas contratações públicas, mas também se preocupou em analisar se há uma abordagem integrada no desenvolvimento sustentável dos processos de compras da UFMS, que sejam, ao mesmo tempo, ambientalmente responsáveis, socialmente inclusivos e economicamente viáveis.

Os resultados indicaram que, embora a NLLC represente um avanço normativo ao reforçar o desenvolvimento sustentável como princípio norteador das aquisições públicas, a aplicação prática desses critérios ainda enfrenta desafios.

Observou-se que, tanto sob a NLLC quanto sob as legislações anteriores, os critérios ambientais dominam os processos licitatórios, enquanto as dimensões sociais e econômicas são menos representadas. Conforme apontam Gallon et al. (2019), essa predominância reflete não apenas a tradição histórica de priorização das questões ambientais, mas também a forte influência dos órgãos reguladores, que incentivam a conformidade com normas de proteção ambiental. Esse enfoque ambiental, portanto, ressalta a necessidade de se repensar a integração das dimensões social e econômica nas licitações, para que se promova uma abordagem verdadeiramente sustentável e abrangente.

Além disso, os achados sugerem que há uma padronização excessiva dos critérios sustentáveis nas licitações da UFMS, o que pode limitar a adaptação dos editais às particularidades de cada contratação. Cruz e Pazinato (2022) enfatizam que a flexibilidade na definição dos critérios de sustentabilidade é fundamental para acomodar as especificidades de cada processo licitatório, possibilitando soluções inovadoras que atendam tanto às demandas normativas quanto às peculiaridades de cada contexto. Essa abordagem mais adaptativa pode promover uma integração mais eficaz das dimensões ambiental, social e econômica, potencializando o impacto das políticas de sustentabilidade nas contratações públicas.

Ademais, a contribuição desta pesquisa reside em apontar essas lacunas, sugerindo que o aprimoramento das contratações públicas sustentáveis não depende exclusivamente de inovações legislativas, mas também de capacitação, treinamento contínuo e ferramentas de apoio para os servidores públicos responsáveis pelas licitações. Gonçalves et al. (2024) ressaltam que a eficácia na implementação dos critérios sustentáveis está diretamente ligada à formação e ao suporte adequado dos gestores públicos.

Esses achados sugerem que, para atingir um aumento nos critérios de sustentabilidade nas contratações realizadas pela UFMS, é essencial investir em práticas que possibilitem a adaptação dos critérios ao contexto específico de cada licitação, promovendo um equilíbrio entre as dimensões ambiental, social e econômica.

Futuras pesquisas poderiam aprofundar a análise sobre a capacitação dos agentes de contratação, além de avaliar se as licitações realizadas sob a égide da NLLC apresentam resultados práticos ao princípio de desenvolvimento sustentável.